신의준 전남도의회 농수산위원장

최근 완도-제주 간 해역 ‘장수도(사수도)’ 인근에서 완도군이 풍황계측기 공유수면 점·사용 허가처분을 내리자, 제주도는 완도군의 허가에 대해 국가기본도상 관할 해역을 침범했다며 지난 6월 헌법재판소에 권한쟁의 심판을 청구하면서 해상경계 분쟁이 발생했다.

‘장수도’는 제주 추자도에서 23.3㎞, 완도 소안도에서 18.5㎞ 떨어진 무인도로, 연간 500억 원 규모의 어획고를 올리는 황금어장이다. 제주도에서는 ‘사수도’라 부르고 완도군은 ‘장수도’라 칭하며, 1979년부터 29년 넘게 관할권 분쟁을 벌여오다가 지난 2008년 헌법재판소가 제주도 관할권을 인정했다.

다만 섬 소유권과는 별개로 장수도 인근 해상은 오랫동안 완도군 어업터전으로 조업을 이어왔다. 그러다 최근 제주해경의 단속으로 완도 어업인들에게 벌금을 부과하는 사례가 발생하면서 완도군민들은 “사수도는 과거 ‘장수도’로 소안도 태생들이 거주했고, 도서와 국제법에 따른 영해기점이 완도가 더 가깝다”면서 “제주도가 장수도 해역까지도 자기네 땅이라고 우기면 정말 곤란하다”는 원성이 자자하다.

그렇다면 제주도 측이 주장의 근거로 삼고 있는 ‘국가기본도’는 정말 해상경계를 나누는 기준일까?

헌법재판소의 판결을 살펴보면 2015년도 홍성군-태안군 권한쟁의 심판에서는 국가기본도상 해상경계선은 임의로 표시된 점선에 불과해 규범적 효력을 인정할 수 없다고 판단했다. 2021년도 여수시-남해군의 사례는 정반대로 국가기본도 그 자체는 불문법상 해상경계선으로 인정되는 것은 아니지만, 행정청이 국가기본도에 표시된 해상경계선을 기준으로 하여 과거부터 현재에 이르기까지 반복적 처분을 내렸다면 불문법으로서 기준이 될 수 있다며 모호한 여지를 남겼다.

이에 2021년도 여수시-남해군 판결 사례를 고려해 완도군 장수도 인근 공유수면에 대한 불문법상 해상경계 성립 가능성 여부도 살펴볼 필요가 있다. 1948년 8월15일 이후 작성된 국토지리정보원의 지형도에는 도서 등의 소속을 표시하는 기호에 장수도가 완도군 소안면의 관할에 속해 있는 것으로 돼 있다. 1978년께 내무부 장관 지시에 의한 미등록 도서 지적등록 절차에 의해 ‘완도군 소안면 당사리 산 26’으로 등록했으며, 1999년 6월17일 완도군이 ㈜한국해양기술에 공유수면 점·사용을 허가해 이 섬에 대한 관할권을 행사했다.

이처럼 장수도의 공유수면이 완도군 관할구역에 속한다는 전제로 진행됐던 장기간 반복된 관행과 그에 대한 지자체와 주민들의 법적 확신이 인정될 경우 이 또한 불문법상 해상경계 성립의 유의미한 근거로 존중받아야 할 것이다.

해상경계 문제는 과거 낚시 등 조업 분쟁의 원인이 됐다면, 최근 들어서는 해상풍력 등 각종 개발이 늘면서 해상 분쟁의 뇌관이 되고 있다.

특히 우리나라는 광역자치단체 17개 중 11개, 기초자치단체 226개 중 73개가 관할구역에 해양을 포함하고 있어, 해양관할구역 경계를 두고 지자체 간에 어업분쟁, 도서의 관할분쟁, 해저자원의 개발분쟁 등이 끊임없이 발생하며 갈등도 점차 심화되고 있다.

해양수산부에 따르면 1980년 이후 지자체 해양관할구역에 대한 분쟁은 총 29건으로, 이 중에서 무려 20건이 공유수면에 관한 분쟁으로 나타났다. 그 중 8건만이 합의에 이르고, 나머지 21건은 별도 사법절차를 진행하고 있다.

현행 법률상 해양공간은 배타적 경제수역과 국가관리무역항, 국가관리연안항 항만구역 안의 공유수면은 해양수산부장관이 관리하고, 그 밖의 공유수면은 지자체 장이 관리한다. 현행 법령에 따라 지자체의 관할구역에는 해양도 포함된다고 보는 것이 일반적이지만, 그 경계는 명확히 획정돼 있지 않은 상태다. ‘지방자치법’ 제5조 1항은 지자체의 명칭과 구역을 ‘종전’과 같이 하고 이를 바꿀 때는 ‘법률’로 정하도록 규정하고 있으나, 지자체의 해상경계에 관한 규정이 마련된 적이 없어 ‘종전’에 대한 기준이 없는 상태다.

이처럼 해상 관할권 분쟁이 반복되고 있는 이유는 명확한 법률 기준이 없으며, 헌법재판소의 해상경계선 기준이 판결 시기에 따라 전혀 다른 결정을 내렸기 때문이다.

이런 불안정한 상황 속에서도 권한쟁의 심판 청구된 장수도 인근 해역 수호는 전남도 어업인들의 생존권이 달린 중차대한 사안으로 제주도는 이미 대응단까지 꾸려 적극 대응에 나서고 있다. 따라서 전남도는 더 이상 우물쭈물하지 말고 해양수산부, 완도군, 관련기관, 해양·법률전문가 등으로 조직을 구성해 해당 분쟁 지역의 역사적 사실이나 행정적 관행 등의 자료조사를 통해 서둘러 대응체계를 마련해야 한다.

이에 전남도가 어민들을 외면하지 말고, 전남도민의 해상주권 수호에 강력히 앞장서 주기를 진심을 다해 요청하는 바이다.

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